TARIM/ÇİFTÇİ DESTEKLERİNİN KAOTİK YAPISI
PROF DR AZİZ EKŞİ
Devlet ile çiftçi ilişkisi açısından üç farklı dönem yaşanıyor. Başlangıçta çiftçi en önemli vergi kaynağını oluşturuyor.Daha sonra vergiden muaf dönemi başlıyor.Köyü terketmesin ve üretime devam etsin diye. Fakat zamanla bu da yeterli olmuyor. Çünkü zahmetli riskli bir iş. Bu kez devlet çiftçiye destek vermeye başlıyor. Toplum aç, kırsal boş kalması diye. AB’de çiftçi ailesi başına düşen yıllık destek miktarı 5 800 avro dolayında.
Türkiye’de buna “tarımsal destek” denilse de “çiftçi desteği” daha doğru bir kavram gibi gözüküyor. Bu destek, tarımsal üretim hedeflerine ulaşılmasını sağlayan en etkili araçlardan biridir. Etki düzeyi , destek miktarı ve destek tipinin belirlenen hedefle ne kadar uyumlu olduğuna bağlıdır. Bu nedenle tarımsal destekler tarım-gıda sektöründeki en tartışmalı konulardan biridir.
OECD’ye göre tarımsal destek, tüketici ve vergi mükelleflerinden tarıma yapılan transferlerin yıllık parasal tutarıdır. Destek düzeyi, toplam destek değei(TDD) ve üretici destek (ÜDD) gibi ölçütlerle tanımlanıyor. TDD, destek tutarının GSYH’daki payını(%), ÜDD ise desteğin üretici gelirindeki payını(%) gösteriyor. Türkiye’de TD’nin , 5488 sayılı yasaya göre GSYH’nın en az %1’i olması gerekiyor. ÜDD(2016-18) ise, OECD’ye göre %20 dolayındadır. Eğer bu veri doğru ise, yıllık çiftçi gelirinin %20’si devlet desteğinden oluşuyor demektir(1;2).
Tarımın ve çiftçinin desteklenmesini gerekli kılan bir çok neden vardır; gıdanın yaşam için zorunlu olması, tarımın gıda zincirinin ilk halkasını oluşturması, talep esnekliğinin düşük olması, üretimin doğa koşullarına bağımlılığı, üretim sürecinin uzun olması, ürünlerin muhafaza süresinin kısıtlı olması, çiftçilerin genellikle örgütsüz olması gibi… Bu nedenle çiftçi; gıda zincirindeki diğer paydaşlara karşı (girdi sağlayıcı, sanayici, perakendeci vb) pazarlık açısından daha zayıf konumdadır. Ayrıca çiftçiliğin işlevi gıda tedarikçiliği ile sınırlı değildir. Doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı ve kırsal alanın dengeli kalkınması da çiftçiliğin yaşamasına bağlıdır.
AB YAKLAŞIMI
Çiftçi desteklerinin içeriği topluma ve zamana bağlı olarak değişkendir. AB uygulamaları bu değişkenliğin tipik bir örneğidir.Tarım destekleri 1962 yılından bu yana Ortak Tarım Politikası(OTP) ile belirleniyor. Önce ürüne verilen destekle üretimin artması(gıda güvencesi) sağlanıyor. Fakat bir süre sonra üretim fazlası oluşuyor ve artan gıda stokları masraf olmaya başlıyor. Bu nedenle 1992 yılında temel ürünlere(tahıl ve sığır eti gibi) verilen destek kademeli olarak azaltılıyor. Alan bazlı ve hayvan başına doğrudan ödeme sistemine geçiliyor Çevre dostu ve hayvan refahı gibi yeşil uygulamalar destekleniyor. 2013 reformu ile doğrudan desteklerin %30’u yeşil uygulama koşuluna bağlanıyor Bu kapsamda; ürün çeşitliliğinin artırılması, doğal habitatın ve ekolojik odaklı alanların korunması vb için kurallar tanımlanıyor. Ayrıca genç çiftçi desteği uygulamaya konuluyor.Çünkü; AB’deki çiftçilerin %50’den fazlası 55 yaşın üzerindedir ve yaşı 35’in altındakilerin oranı ise %7 dolayındadır. 2020’de ise, 2030 yılı için pestisit kullanımının %50, gübre kullanımının %20, hayvanlarda antibiyotik kullanımının %50 azaltılması gibi hedefler belirleniyor.
TÜRKİYE UYGULAMASI
Türkiye’de tarımsal destekler 1926 yılında mazottan alınan verginin çiftçiye iadesi ile başlıyor. Bu girdi desteğini 1932 yılında buğdaya verilen ürün desteği izliyor. TMO ve diğer kuruluşlar üzerinden çiftçiye girdi, ürün ve kredi desteği verilmesi 1980 yılına kadar devam ediyor. 1980 yılından sonra tarıma verilen destek kapsamı ve miktarı azaltılarak serbest piyasa koşulları geçerli kılınıyor. 2001 yılında ise Dünya Bankası desteği ile tarım reformu uygulama projesi (TRUP) başlatılıyor. Tarımsal KİT özelleştirmesi hızlandırılıyor. Girdi, ürün, kredi desteği yerine çiftçiye; 2001 yılında doğrudan gelir desteği(DGD) verilmeye başlanıyor. Fakat DGD tarımsal üretimden bağımsız uygulandığı için çiftçi edilgenleşiyor. Bu ndenle DGD 2008 yılında terkediliyor. 2010 sonrasında ise yine girdi, ürün,krediye dayalı ve havza bazlı destek sistemine dönülüyor.
2006 yılında farklı bir gelişme daha oluyor. 5488 sayılı Tarım Kanunu ile bütçeden tarımsal destek için ayrılan payın GSYH’nın en az %1’i olması öngörülüyor. Fakat bu gelişme kağıt üzerinde kalıyor.
Gerçi OECD raporunda Türkiye’de tarıma verilen desteğin 2016-18 döneminde GSYH’nın %2’si düzeyinde olduğu belirtiliyor. İthalat tarifeleri ve ihracat subvansiyonları ile sağlanan desteklerin de buna dahil edildiği anlaşılıyor(2). Fakat bu payın hangi yolla hesaplandığı açık değildir.
Oysa, Tarım ve Orman Bakanlığı yıllık faaliyet raporlarına göre 2019’da tarım için ayrılan destek 16.1 milyar TL, GSYH 4.2 trilyon TL, bu desteğin GSYH’ya oranı ise %.0.37’dir. Bu oran 2017’de %41, 2018’de %0.39’dur.
Öte yandan 2019’da ÇKS’ye kayıtlı çiftçi sayısı 2,3 milyondur. Aynı yıl verilen destek toplamından (16.1 milyar TL) çiftçi ailesi başına düşen destek miktarı 7000 TL dir. Oysa
AB’de tarım desteği tutarı 41 milyar avro(320 milyar TL), çiftçi ailesi sayısı ise 7 milyondur ve çiftçi ailesi başına düşen miktar 5800 avro (45 000.-TL) dolayındadır. AB’de çiftçi ailesi başına yıllık destek miktarı Türkiye’de verilenin 6-7 katıdır.
Türkiye’de tarımsal desteklerin %21.0-25.8’i alan bazlı ödeme(TL/da), %22.2-30.6’sı fark ödemesi, %25.8- 31.4’ü hayvan başına ödeme, %6.2-11.3’ü kırsal kalkınma ve %6.6-7.3’ü tarımsal sigorta kapsamında yapılıyor. Kırsal kalkınma kapsamında yer alan genç çiftçi desteği ise toplam desteğin %3.1-3.5’i arasındadır. Yıllara göre alan bazlı ödeme ve kırsal kalkınma desteğinin payı artarken ürün bazlı fark ödemesi payının azaldığı görülüyor.
Dikkati çeken en önemli noktalardan biri, destek tutaraaının düşük olmasın karşılık destek kaleminin oldukça fazla olmasıdır. Alan bazlı ödeme(TL/da) kapsamında mazot, gübre, sertifikalı tohum, sertifikalı fidan, organik tarım, organik gübre, biyolojik mücadele gibi çok sayıda destek yer alıyor. Buğday, arpa, tritikale, şeker pancarı vb 20 dolayında ürün de dikakte alındığında destek kalemi 37’yi buluyor.Fark ödemesi(TL/kg) , yıllara göre değişmekle birlikte 20 dolayında ürünü kapsıyor. Hayvan desteği ise; buzağı/malak, manda, koyun/keçi, aşı, arı, ipek böceği, balıkçı teknesi gibi 56 farklı kalemden oluşuyor. Böylece toplam destek kalemi 111’e ulaşıyor.
Görüldüğü gibi destek yapısı oldukça karmaşıktır ve bunun desteklerin etkisini azaltacağı açıktır. Gerçi destek sistemi bir etki analizi ile izlenmiyor.Fakat, en azından buğday, pamuk, şeker pancarı örneğinde, destek miktarının ekili alana yansımadığı anlaşılıyor(3).
AB UYGULAMASI
Oysa AB’de çiftçi destekleme sistemi oldukça basittir. Esas olarak temel gelir ve yeşil uygulama olmak üzere iki tip destek ödemesi yapılıyor. Ayrıca; küçük çiftçi, genç çiftçi, doğal kısıtlı alan gibi daha küçük çaplı ödemeler de var. Yararlanmak için; etkin çiftçi olunması gerekiyor. Etkin çiftçi sayılmanın koşulu ise; tarıma uygun arazi varlığı(tarla, bahçe, otlak vb), arazinin tarımsal faaliyet için kullanılması (ekim, hasat, sağım vb) ve tarımsal faaliyetin iyi tarım stadardına(GAP) uygun olmasıdır. Başvuru her yıl her parsel için yapılıyor.Ödeme için AB kurallarına uygunluk (çapraz uyum) aranıyor. Ödeme miktarı kurallara uyum düzeyine göre değişiyor. Çapraz uyum için AB kuralları yasal yönetim koşulları(gıda güvenliği, hayvan ve bitki sağlığı,hayvan refahı, hayvan kaydı vb) ile iyi tarım ve çevre koşullarından(erozyondan korunma, biyoçeşitliliğin korunması, habitatın korunması vb) oluşuyor.
Ödemelerin bir kısmı zorunlu(temel gelir, yeşil ödeme,genç çiftçi) ve bunlar için çapraz uyum aranıyor. Bir kısmı ise tercihe bağlı (ürün ödemesi, küçük çiftçi, çetin doğa ödemesi gibi).
SONUÇ VE ÖNERİ
Türkiye’de tarımın 2018-22 stratejik hedefleri; sürdürülebilir üretim, yeterli ve güvenli gıda, kalkınan kırsal ve rekabetçi sektör olarak belirlenmiştir.Fakat uygulanan destek sisteminin bu hedeflerle uyumlu olmadığı açıktır.Bunun en önemli kanıtı; yağlı tohum vb gıdalarda dışa bağımlılığın kronikleşmesi ve soğan, patates vb gıdalarda yaşanan üretim dalgalanmasıdır.
Desteklerin kamu tarafından uygulanması ve izlenmesi zor olduğu gibi çiftçi tarafından anlaşılması ve yararlanılması da kolay değildir. Dolayısı ile tarım/çiftçi destekleme sisteminde köklü bir değişim zorunludur:
- Destek listesi oldukça uzun ve karmaşıktır. Öncelikle bu kaotik yapı kırılmalı, destek kapsamı ve tipleri yeniden tanımlanmalıdır. AB ‘de olduğu gibi çiftçi ailesi başına temel gelir desteği öngörülmelidir. Fakat bu destek, DGD’den farklı olarak, tarımsal faaliyete bağlanmalı ve yararlanma düzeyi ekili alan ve hayvan başına değişmelidir. Bunun gibi yeşil tarım desteği de oluşturulmalı ve yararlanılması kurallara bağlanmalıdır. Ayrıca, genç çiftçi desteği devam etmeli fakat destek tutarı(30 000.-TL) artırılmalı ve bir defalık değil 5 yıl için verilmelidir.
- Tarımsal destek miktarı çok düşüktür. Çiftçiyi özendirecek ve üretime yansıyacak düzeyde değildir. Çiftçi ailesi başına düşen destek miktarı AB’de 5 800.- Avro iken Türkiye’de 900.-Avro dolayındadır. Yani AB’de çiftçi ailesi başına destek miktarı Türkiye’de verilenin 6-7 katıdır.
- Tarıma destek miktarı, 5488 sayılı yasada tanımlanan limit (GSYH’nın en az %1’i) dikkate alınarak, artırılmalıdır. Bu yasaya göre, 2019 yılında bütçeden ayrılması gereken destek tutarı 42.8 milyar TL iken ayrılan miktar 16.1 milyar TL’dir. Yani öngörülenin %37’si kadardır. Çiftçinin yasal hakkı olan 7 milyar TL bütçeye konulmamıştır.
- Destek sisteminin en zayıf yanlarından biri de izleme ve etki analizi yetersizliğidir. Dolayısı ile verilen desteğin hangi düzeyde üretime yansıdığı belli değildir.Bu nedenle etki analizi, destek sisteminin ayrılmaz bir parçası olmalıdır
- Desteklerin çiftçiye, kalkınma kooperatifleri ve havza kalkınma projeleri üzerinden aktarılmasına öncelik verilmelidir.Bu hem izlemeyi kolaylaştıracak hem de desteğin etkinliğini artıracaktır.
- Tarımsal üretimin doğasına uygun olarak, özellikle üretimin artırılmasına ve yönlendirilmesine ilişkin çiftçi destekleri bir yıl önceden açıklanmalıdır.
Uygulanan kaotik destek sistemi ile tarımsal üretimin artmasını ve kırsalın gelişmesini beklemek boşunadır. Yapılması gereken; çiftçi desteklerinin AB uygulaması ve ülke gerçekleri dikkate alınarak temel gelir, yeşil tarım ve genç çiftçi kapsamında kökten değiştirilmesi ve etki analizi ile izlenmesidir.
KAYNAK
(1)ATASEVEN,Y.2016.https://www.researchgate.net/publication/312918415_Turkiye’de_tarimsal_destekleme_politikalari_genel_bakis_ve_guncel_degerlendirmeler
(2)OECD.2019.https://www.oecd-ilibrary.org/agriculture-and-food/agricultural-policy-monitoring-and-evaluation-2019_39bfe6f3-en
(3)RAD,ST ve ASLAN,J.2018. http://sssjournal.com/makaleler/912412789_20_4-21.ID749. 3271-3278.pdf
